MwSt.-Erstattung – wenn die Ausnahme zur Regel zu werden droht

Die Ausweitung der Kriterien, anhand derer die Nationale Agentur für Steuerverwaltung (ANAF) das Risiko einer ungerechtfertigten MwSt.-Erstattung ermittelt, könnte dazu führen, dass künftig mehr Unternehmen ihre MwSt. erst nach einer vorgeschalteten steuerlichen Außenprüfung zurückerhalten. Die Änderungen gelten ab den MwSt.-Anmeldungen für September 2026 bzw. für das dritte Quartal 2026 und führen neue Sachverhalte ein, bei denen ein Erstattungsantrag als risikobehaftet eingestuft werden kann – vom Anstieg des beantragten Betrags über die steuerlichen Verhältnisse bestimmter dem Unternehmen nahestehender Personen bis hin zu Risiken, die bei Lieferanten festgestellt werden. Offen bleibt dabei, was „wesentlich“ konkret bedeuten soll und wie sich im Rahmen der Risikokriterien der Zeitraum bestimmen lässt, aus dem der beantragte Erstattungsbetrag herrührt – so die Einschätzung der Experten von TPA Romania, einem der führenden Anbieter von Rechnungswesen, Steuerberatung, Wirtschaftsprüfung und Rechtsberatung in Mittel- und Osteuropa.

Im September und Oktober 2026 hat die ANAF zwei Anordnungen zur Änderung des MwSt.-Erstattungsverfahrens erlassen. Die Grundarchitektur des Verfahrens bleibt zwar unverändert, die Kriterien, die auf ein Risiko einer ungerechtfertigten Erstattung hindeuten können, wurden jedoch erweitert. Bei Steuerpflichtigen, bei denen ein solches Risiko besteht, werden MwSt.-Anmeldungen mit Vorsteuerüberhang in der Regel erst nach einer vorgeschalteten steuerlichen Außenprüfung beschieden.

Nach dem neuen Verfahren besteht ein Risiko einer ungerechtfertigten MwSt.-Erstattung beispielsweise dann, wenn der beantragte Erstattungsbetrag gegenüber früheren Zeiträumen wesentlich höher ausfällt oder wenn wesentlich beteiligte Gesellschafter bzw. Aktionäre, Administratoren (Geschäftsleiter) oder andere von diesen gehaltene juristische Personen in der ANAF-Sonderdatenbank zum Risiko ungerechtfertigter MwSt.-Erstattungen geführt werden. Ein Risiko kann ferner festgestellt werden, wenn bei mindestens einem der Lieferanten, aus deren Rechnungen ein wesentlicher Teil der abziehbaren Vorsteuer stammt, Anhaltspunkte für ein steuerliches Risiko vorliegen. Dies sind nur einige der im Verfahren vorgesehenen Kriterien – die vollständige Liste ist deutlich länger.

„Mit diesen Änderungen erwarte ich, dass der Anteil der MwSt.-Erstattungen mit nachgeschalteter Außenprüfung zurückgeht. Der Grund ist einfach: Mehr Erstattungsantragsteller als bisher können mindestens eines der im neuen Verfahren vorgesehenen Risikokriterien erfüllen, was dazu führen kann, dass die MwSt.-Anmeldung erst nach einer vorgeschalteten steuerlichen Außenprüfung beschieden wird. Diese Einstufung bedeutet allerdings für sich genommen nicht, dass die Beträge zu Unrecht beantragt werden“, erläutert Nina Chețe, Tax Senior Manager bei TPA Romania. 

Wesentlichkeitsschwelle: Wann ist „wesentlich“ wesentlich?

Für erhebliche Unsicherheit im MwSt.-Erstattungsverfahren sorgt der häufige Rückgriff auf den Begriff „wesentlich“, ohne dass ein betragsmäßiger oder prozentualer Schwellenwert festgelegt wäre. Das Merkmal der Wesentlichkeit findet sich bei den am Stammkapital des Steuerpflichtigen Beteiligten, ebenso bei den Auswirkungen von MwSt.-Regularisierungen auf den beantragten Erstattungsbetrag, beim Anstieg des beantragten Betrags gegenüber früheren Zeiträumen, bei den Auswirkungen häufiger Berichtigungen von Erfassungsfehlern, bei Abweichungen zwischen den in den MwSt.-Anmeldungen erklärten Daten und den Informationen aus RO e-Factura bzw. RO e-Case de marcat sowie beim Vorsteueranteil aus Rechnungen von Lieferanten, die in der Sonderdatenbank der ANAF zum Risiko ungerechtfertigter MwSt.-Erstattungen geführt werden.

„Erforderlich wäre, dass die ANAF bei künftigen Änderungen des Verfahrens klarstellt, wie die Wesentlichkeit bei jedem Kriterium zu beurteilen ist, das sich dieses Begriffs bedient: Beteiligungen am Stammkapital, Auswirkungen von MwSt.-Regularisierungen und Berichtigungen von Erfassungsfehlern, Anstieg der beantragten Erstattungsbeträge, Abweichungen zwischen den erklärten und den über die elektronischen Systeme gemeldeten Daten sowie Vorsteueranteil aus Rechnungen der vom Verfahren erfassten Lieferanten. Für jedes dieser Kriterien sollten die maßgeblichen Schwellenwerte und gegebenenfalls die Berechnungsgrundlagen, Referenzzeiträume und Vergleichsgrößen festgelegt werden, damit die Steuerpflichtigen nachprüfen und absehen können, ob sie ein Risikokriterium erfüllen. Für die Bestimmung des wesentlichen Vorsteueranteils wäre zudem zu klären, ob und wie die vom Steuerpflichtigen im Reverse-Charge-Verfahren erfasste MwSt. zu berücksichtigen ist“, analysiert Daniela Zar, Partnerin bei TPA Romania.

Mögliches Spannungsverhältnis zur Mehrwertsteuersystematik 

Erhöhte Aufmerksamkeit erfordert zudem die Anwendung der Risikokriterien in Abhängigkeit vom „Zeitraum, aus dem der beantragte Erstattungsbetrag herrührt“. Das Verfahren sieht hierfür eine Aufstellung zur Rekonstruktion des negativen MwSt.-Saldos samt Ausfüllanleitung vor, die auf den aufeinanderfolgenden MwSt.-Anmeldungen aufbaut. Dieser Mechanismus wurde allerdings bereits vor Erlass der neuen Risikokriterien eingeführt. Er macht daher weder Erläuterungen dazu entbehrlich, wie der so ermittelte Zeitraum für die einzelnen Risikokriterien heranzuziehen ist, noch Regelungen, die den Besonderheiten dieser Kriterien Rechnung tragen – etwa bei der Bestimmung der wesentlichen Lieferanten und der Berechnung des wesentlichen Vorsteueranteils.

Wie komplex Vorsteuerüberhänge sein können, die sich über fortlaufende Vorträge aufbauen, zeigt auch die Entscheidung Nr. 6/2026 des Obersten Gerichtshofs Rumäniens. In der Begründung beschreibt das Höchstgericht, wie die vorgetragenen Beträge in die nachfolgenden MwSt.-Anmeldungen eingehen und dabei „entpersonalisiert“ werden. Die Entscheidung hat jedoch die Unverjährbarkeit des Vortragsrechts zum Gegenstand und klärt die behördlichen Kriterien zur Bestimmung der Herkunft des negativen Saldos nicht – eine Klärung, die für die Risikoanalyse durchaus hilfreich hätte sein können.

„Aus meiner Sicht kann die Frage des Zeitraums, aus dem der beantragte Erstattungsbetrag herrührt, erhebliche Auslegungs- und Anwendungsschwierigkeiten bereiten. Es würde mich nicht überraschen, wenn schon bald ein Vorabentscheidungsersuchen beim Gerichtshof der Europäischen Union eingereicht würde, mit der Frage, ob ein solcher Begriff mit der Funktionsweise des Mehrwertsteuersystems vereinbar ist“, betont Nina Chețe.

Lässt sich dieser Zeitraum nicht mit Sicherheit bestimmen, kann argumentiert werden, dass die davon abhängigen Risikokriterien auf einem Bezugspunkt beruhen, dessen Heranziehung angreifbar ist. Nach Auffassung der Experten von TPA Romania ist es daher wichtig, dass die Steuerbehörden die Risikokriterien überprüfen und potenziell mehrdeutige Aspekte klarstellen, damit jedes Kriterium kohärent und vorhersehbar angewandt und seine Auswirkung auf die Bescheidung eines Erstattungsantrags zweifelsfrei bestimmt werden kann.

Steuerrisiko mit Ansteckungsgefahr: der „Kontaminationseffekt“

Die neuen Kriterien können überdies eine Ausweitung des steuerlichen Risikos bewirken – einen „Kontaminationseffekt“: Ein bei einem Antragsteller festgestelltes Risiko einer ungerechtfertigten MwSt.-Erstattung kann dazu führen, dass auch ein anderer Antragsteller seinerseits als risikobehaftet eingestuft wird.

Personen, die in der ANAF-Sonderdatenbank zum Risiko ungerechtfertigter MwSt.-Erstattungen geführt werden, können unter bestimmten Voraussetzungen dasselbe Risiko auch für die Erstattungsanträge der von ihnen gehaltenen Rechtsträger, der Gesellschaften mit gemeinsamen Gesellschaftern bzw. Aktionären oder ihrer Kunden begründen. In diesen Fällen kann die Entscheidung über die MwSt.-Anmeldungen der genannten Rechtsträger und Personen eine vorgeschaltete Außenprüfung voraussetzen. Nach Einschätzung der Experten von TPA Romania könnte gerade dieser Effekt der Risikoausbreitung – zusammen mit den zusätzlichen Risikokriterien – den Anteil der MwSt.-Anmeldungen erhöhen, die einer vorgeschalteten Außenprüfung unterliegen.

Auswirkungen auf die steuerbehördliche Prüfungstätigkeit

Laut Leistungsbericht der ANAF ist die Gesamtzahl der steuerlichen Außenprüfungen und Innendienstprüfungen im Jahr 2025 gegenüber 2020 um 134 % gestiegen. Die Innendienstprüfungen gewannen dabei stetig an Gewicht und machten 2025 über 64 % aller steuerlichen Prüfungsmaßnahmen aus; die Zahl der Prüfungen je Prüfer stieg von 12 im Jahr 2021 auf 28 im Jahr 2025.

„Führt die Anwendung der neuen Risikokriterien zu mehr Außenprüfungen im Rahmen der Bescheidung von Erstattungsanträgen, wird der Druck auf die Prüfungsstrukturen steigen. Um diesem Druck zu begegnen, wäre eine personelle Aufstockung oder eine Umverteilung der Ressourcen innerhalb der ANAF erforderlich, etwa durch den gezielten Einsatz von Prüferteams für diese Art von Außenprüfungen. In einem solchen Szenario ist nicht auszuschließen, dass die Prüfungsstrategie der ANAF neu justiert werden muss – mit vorrangiger Zuweisung der Ressourcen an die für die Bescheidung von MwSt.-Erstattungsanträgen erforderlichen vorgeschalteten Außenprüfungen, zulasten anderer Prüfungsmaßnahmen“, gibt Daniela Zar, Partnerin bei TPA Romania, zu bedenken.

Bleibt die Erstattung mit nachgeschalteter Prüfung in der Praxis die Regel?

Die rumänische Abgabenordnung sieht die MwSt.-Erstattung mit nachgeschalteter steuerlicher Außenprüfung als Regel vor, die Erstattung nach vorgeschalteter Außenprüfung hingegen als Ausnahme. Wird infolge der neuen Risikokriterien ein wesentlicher Teil der Erstattungsanträge nur nach vorgeschalteter Außenprüfung beschieden, stellt sich die Frage, ob die Erstattung mit nachgeschalteter Außenprüfung de facto noch die Regel ist – oder ob sich das Regel-Ausnahme-Verhältnis stillschweigend umkehrt.

Dieser neue Ansatz der Steuerbehörden kann die Unternehmen zusätzlich belasten – durch den Zeit- und Ressourcenaufwand für die Vorbereitung der Unterlagen und die Begleitung vorgeschalteter Außenprüfungen. Eine etwaige Verlängerung der Erstattungsdauer würde die Liquidität beeinträchtigen und zusätzliche Finanzierungskosten verursachen, insbesondere bei Unternehmen, die erhebliche Investitionen tätigen oder regelmäßig erstattungsfähige Vorsteuerüberhänge aufbauen. Klare Kriterien und ein vorhersehbares Verfahren werden damit für die Finanzplanung der Steuerpflichtigen unverzichtbar.